招標投標領域存在的主要問題與對策建議

中共重慶市委《關于全面推進依法治市的意見》強調，對行政權力集中和廉政風險高的重點領域、重點部門、重點崗位，要強化監督制約和責任追究。工程建設招標投標領域就屬于廉政風險較高的重點領域。近年來，我市狠抓招投標制度建設和交易市場建設，在管理體制、制度建設、監督措施等方面做了大量工作，但工程建設招標投標領域的違紀違法案件多發易發的態勢尚未得到根本遏制。據統計，2012年1月至2015年4月，僅重慶市紀檢監察機關查處的此類違紀違法案件達902件，處分1160人。因此，必須正視招標投標領域的突出問題，切實采取更加管用的措施進行防范和治理。

一、招標投標領域存在的主要問題

1.招標環節三大問題

一是以多種方式規避招標。主要表現在項目單位以時間緊迫、政府要求的開工目標難以實現等為由不招標；將招標項目化整為零或分段實施，使其達不到法定的招標工程規模標準，再直接發包給承建單位；主體工程進入有形建筑市場，后期工程和附屬配套工程等搞場外交易；未經有關部門核準而采用邀請招標方式或不招標。二是量身定做招標文件。招標人或招標代理機構在編制資格預審文件或招標文件時，以不合理條件限制、排斥潛在投標人，同時為特定投標人量身定做資格條件等。三是招標代理違規操作。主要表現在未取得招標代理資格或者超越代理資格承接招標代理業務；以欺騙手段獲取招標代理業務；以承諾讓特定投標人中標獲取招標代理業務；透漏相關招標信息，造成不公平競爭。

2.投標環節三大問題

一是投標人弄虛作假。偽造許可證件，提供虛假財務狀況、業績證明、信用狀況、管理人員資歷等材料騙取中標。二是投標人違規掛靠。一些個人或資質較低的企業通過掛靠高資質的企業、借取營業執照和資質證書參與投標，利用被掛靠、借照企業的良好社會信譽騙取中標。三是非法圍標串標。主要表現在投標人相互串通，形成攻守同盟，一家投標，相互“陪標”，事后再進行利益分配。投標單位把所有參與編制工程標底、審核標底、組織招標、評委等對象作為公關目標，從而串通建設單位與上述相關人員共同作弊，實施暗箱操作，最終達到中標目的。

3.評標環節三大問題

一是評標辦法有缺陷。其內容和格式基本相同，評標辦法缺乏針對性，影響評標結果的科學性與準確性。二是部分評標專家職業素養差。他們收受投標人好處或與之有利益（利害）關系，進行傾向性評標。三是相關領導違規干預。某些與招標項目直接或間接有關的政府領導、招標單位領導、招標單位具體負責人等有關人員操縱中標結果，如招標人向評標專家發表傾向性意見，影響評標專家獨立判斷。

4.中標及標后監管六大問題

一是中標人無理耍賴。無正當理由不與招標人訂立合同，或在簽訂合同時向招標人提出附加條件，或者不按照招標文件要求提交履約保證金。二是招標人不依法履行招標合同。強迫中標人降低報價，墊資承包，指定分包或肢解工程發包等；建設單位與中標單位私簽“陰陽合同”規避招投標。三是違法轉包、分包現象時有發生。有的企業中標后將工程違法分包、轉包，從中收管理費或賺取差價。四是建設單位招標前預留增減工程量。先以低報價中標，中標后在項目實施過程中利用設計變更、現場簽證再給投標人額外補償，為低價中標、高價結算留有空間。五是招投標和施工現場管理脫節。如有的投標單位中標后沒有按投標文件委派項目經理、技術負責人，在工程建設過程中更換項目經理和主要管理、技術人員等。六是設計變更和現場簽證把關不嚴。簽訂工程建設施工合同不嚴謹；標后監管制度不夠健全，如目前尚未建立一套完整的標后監管制度，對標后存在的問題難以監管到位。

5.監督管理四大問題

一是交易平臺運行不夠科學規范。市工程建設招投標交易中心隸屬于市城鄉建委，但區縣公共資源交易中心有的隸屬于發展改革委，有的隸屬于城鄉建委，有的直接賦予交易中心行政監管職能。這種管理體制不符合招投標法實施條例等規定的要求，實踐中容易出現交易平臺與監管部門“同體監督”現象。區縣交易中心在職能界定上也與行政部門間存在職能交叉，權責不明。同時，個別區縣交易平臺還存在亂設卡、亂收費現象，交易服務費收取需要進一步規范。二是監督管理合力不強。招標投標監督管理部門涉及發展改革、城鄉建設、交通、水利、經濟信息等多個市級部門，監管部門多、職能交叉、權責不夠明確、監管部門力量不足等因素，導致監管合力有限。三是監管執法不夠嚴格。在監督領域上偏重事后監督，缺乏事前監督；在監督內容上偏重違紀違法行為查處，缺乏對重大決策、重大行動的監督；在監督機制上缺乏財政和審計部門的參與，缺乏公安、檢察等執法部門強力介入，造成串標、圍標案件發現難、調查難、處理難；實踐中對招投標違法行為多數只作罰款處理，導致違法違規成本相對偏低，不足以阻止特定主體為獲得非法利益鋌而走險。四是信用體系建設還不健全。市場缺乏統一的涵蓋各類市場主體的誠信評價標準，未建立完整的工程項目信息和市場主體信用記錄系統，誠信受獎、失信受罰的體制還不完善。

二、強化招標投標監管的對策建議

1.健全相關制度

一是及時修訂完善招標投標基本制度?！督ㄖā贰墩袠送稑朔ā贰吨貞c市招標投標條例》等規定頒布已有十多年時間，所對應的市場條件發生了很大變化，其部分內容已不適應市場環境需要，應當借鑒國際通用的《菲迪克條款》等有效經驗，結合新形勢、新要求修訂招投標基本制度。二是健全相關配套制度。招標投標涉及多個環節、多個主體，在各重要環節、針對存在的主要問題均需要加強相關配套制度建設。如完善對招標代理機構的監管辦法，健全圍標、串標、掛靠、轉包行為的認定規則，建立評標專家管理機制制度，建立建筑市場準入和清除制度，建立健全“公開、公正、公平”的信用制度體系等。三是完善“制度+科技”體系。在完善相關制度時，依靠現代科技手段，使“制度+科技”約束機制有效防止人為因素的干擾和暗箱操作。如推行電子化招標機制，制定《電子網絡招投標安全規定》和《電子評標程序規定》等制度；對開標評標進行全程錄音、錄像，積極構建“制度+科技”的招投標監管機制。

2.注重信息公開

一是深入推進招投標信息公開。健全市級綜合評價專家庫、招標投標網、工程建設領域項目信息公開網等。實行招投標全過程公開，發布招標公告、投標單位資格預審、開標、詢標、宣布中標結果等均公開進行，使工程招標投標各環節置于“陽光”下操作，公開接受社會監督。對招標活動全過程備案，實現可追溯、可查詢，實行終身負責制。二是及時公布違規行為信息。監督管理部門的受理電話、傳真和通信地址等應向社會公布，對招投標利益關系人的投訴事項，要認真調查核實，對有違法行為的當事人要嚴肅處理，并及時將違法違規行為的處理結果以及招投標活動當事人的不良行為記錄等信息向社會公布。三是建立征信數據庫。建議由發展改革部門牽頭，會同有關部門建立全市性的招投標從業單位信用數據庫，主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數據庫支撐、信用信息查詢等內容，實現信用信息的查詢、交流及共享，同時健全信用體系數據庫與工商行政管理、銀行等相關管理部門的信息共享機制。

3.優化相關流程

一是嚴格審批核準報備流程。嚴格履行招標方案報批程序，切實按照有關規定審批、核準相關建設項目，其招標范圍、招標方式和招標組織形式一經批準，招標人不得隨意改變；確需改變的，須報原項目審批或核準部門批準。按規定應當備案的項目，未經備案的，招標公告、招標資格預審文件、招標文件等不得作為招標、投標、評標以及資格預審的依據。二是優化評估審查機制。改革現有的資格審查制度，優化資格審查的內容和程序，技術特別復雜或設計有特別要求的施工項目，經有關行政監督部門同意，可以實行招標資格預審，其他的應實行招標資格后審。對技術、性能沒有特殊要求的施工標段，招標人可以選用經評審的最低投標價法；對技術復雜，確需對技術標進行打分評審的施工標段，可采用技術標打分評審的綜合評估法。政府性投資項目嚴格實行投標最高限價制度，最高限價由財政部門牽頭會同發展改革、審計部門組織有關專家編制。三是全面推行電子評標。量化評標定標方法，參與評標的遠程評標專家在指定的網上遠程評標，監管部門對投標單位名稱加密處理，評標專家在評標過程中始終在監管部門的監控下操作，最后通過科學的計算方法選出排名第一的為最佳中標人。

4.強化標后監管

一是對招標人的監督管理。重點監督履約保證金情況，合同簽訂情況，項目管理班子組建和運轉情況，施工變更、暫估價、預留金、附屬工程、發包人供應材料設備采購情況，資金按規定撥付情況等。二是對中標人的監督管理。重點監督合同履約情況、施工轉包分包情況、項目管理崗位主要人員情況、施工現場情況等。三是嚴肅整治違規行為。嚴肅整治工程建設領域非法轉包、違法分包、借資質掛靠、隨意變更設計等現象，堅持全程從嚴控制成本，最大限度地發揮國有資金的投資效益，提高政府投資工程項目管理水平。

5.嚴格責任追究

一是加大執法檢查力度。健全相關職能部門聯動追責機制，充分發揮查辦案件的懲戒、警示和治本功能。對經調查核實的招標投標領域的違法違紀行為，依紀依法通過組織處理、紀律處分、行政處罰、刑事處罰等方式及時懲處違規行為。二是監察機關應當強化監督執紀問責。要依法對與招投標活動有關的監察對象實施監察，依紀依法調查處理越權履職、行政不作為及亂作為等行為，嚴肅查處領導干部違法干預和插手招投標活動。三是在網絡等媒體上公開追責結果。要將違規信息記入信用檔案，對在招投標活動中存在不良行為的企業和人員列入“黑名單”，對列入“黑名單”的，有關職能部門根據不同情況作出處理，如取消其投標資格、限制其在一定時期或永久性不得進入本地區或本行業建筑市場、依法降低其資格等級或吊銷其資質證書等，以加大違法違規的成本。

6.深化監管機制

一是盡快將監管體制予以統一規范。健全統一的、上下一致的招標投標監督管理機構，實行統一綜合監管，避免多頭監管、同體監督現象。二是加強各監管部門間的協調與合作。對在監督檢查中發現的問題，由各相關職能部門依法處理；應由其他部門處理的問題，及時移交有關主管部門，同時應當注重發揮行業協會的行業管理作用。三是強化監管結果運用。針對現場監督和投訴舉報中發現的各種問題，相關主體要深入查找有關行業、部門的業務流程、制度機制等方面的薄弱環節和潛在風險，有針對性地強化整改措施，切實提升有效防風險的能力。注重監管結果的綜合運用，形成對招標投標違紀違法行為的合圍態勢，營造健康的市場秩序。

作者：左　奇　重慶行政學院第49期市級部門班學員

重慶市紀委常委、市監察局副局長

指導教師：文國偉　重慶行政學院哲學部主任、教授